في مارس 1989، تم اعتماد اتفاقية بازل بشأن التحكم في نقل #النفايات_الخطرة والتخلص منها عبر الحدود Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal وبدأ تنفيذها في عام 1992 . واليوم، بعد مرور 29 عام، صادق على الإتفاقية 187 دولة (أي معظم دول العالم باستثناء الولايات المتحدة الأمريكية).
إتفاقية بازل تضع ضوابط للنقل الدولي للنفايات الخطرة وتمكن من إدارتها بشكل سليم ومراع للبيئة من خلال وضع إصدار موافقات على عبور الشحنات بيد السلطات في البلد المصدّر للنفايات الخطرة والسلطات في البلد المستورد، وطبعا الدول التي ستمر بها عبرها الشحنات إن وجدت. تمنح الموافقة بعد الإتصالات الرسمية (المشتركة بين الوزارات) التي تؤكد أن النفايات الخطرة المعنية ستتم معالجتها بطريقة سليمة بيئيا في البلد المستورد. في معظم البلدان، السلطات المنفذة لاتفاقية بازل هي وزارات البيئة.
إدارة النفايات الخطرة
في حين أن اتفاقية بازل قد تكون ناجحة في مكافحة الصادرات غير المشروعة للنفايات الخطرة إلى البلدان غير القادرة على معالجتها والتخلص منها بطريقة سليمة بيئيا، إلا أنها ومن ناحية أخرى غير مناسبة لتحديد المعايير الدنيا لإعادة تدوير السفن، بحسب دراسة أجرتها شركة Global Marketing Systems DMCC، إذ لا تحتوي اتفاقية بازل على أي متطلبات ذات صلة بالسفن ومرافق إعادة تدوير السفن، كما أنها لا تهتم بالمسائل المتعلقة بسلامة العمال. إن الشرط الوحيد ذي الصلة لاتفاقية بازل بإعادة تدوير السفن هو شرطها العام الذي يقضي بضرورة إدارة #النفايات بطريقة سليمة بيئيا.
دور دولة العلم
تعتمد آلية تحقيق "الموافقة المسبقة" وفق الإتفاقية على إقامة اتصالات بين سلطات البلدان المصدرة والمستوردة، والتي عند تطبيقها على السفن المنتهية الصلاحية، تعني عمليا سلطات الدولة التي تنطلق منها السفينة في رحلتها الأخيرة وسلطات الدولة حيث ستتم عملية إعادة التدوير. وتشير الدراسة، التي قام بها المدير غير التنفيذي Nikos Mikelis في GMS DMCC، والدكتور Anand M. Hiremath، رئيس منسقي البحث والتطوير في برنامج إعادة التدوير المستدام للسفن والأوفشور، إلى أن السبب هنا لأن الاتفاقية ليست على علم بمفهوم دولة علم السفينة، الأمر الذي يعتبر محوريا في إتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار وجميع الإتفاقيات البحرية، وبالتالي ليس هناك أي خيار سوى النظر في الدولة التي غادرت منها السفينة في رحلتها الأخيرة واعتبارها الدولة المصدرة. لذلك، ليس لدولة العلم دور في تنفيذ إتفاقية بازل.
لماذا لا تعتبر إتفاقية بازل غير مناسبة للسفن منتهية الخدمة؟
بحسب الدراسة، إن تنفيذ بنود اتفاقية بازل على السفن منتهية الخدمة يتسبب بعدد من المشاكل:
1-ترتيب الإتصالات الضرورية بين دول التصدير ودول الإستيراد ودول العبور يستهلك الكثير من الوقت والتي بكافة الأحوال لها تأثير ضئيل أو معدوم في تحسين المعايير التي يتم بموجبها إعادة تدوير السفن.
2-في معظم الأحيان لن تكون لإدارة السفينة أي صلة بالبلد الذي يعتبر دولة التصدير.
3-بعض البلدان لا ترغب في الإعتراف بأن على اتفاقية بازل أن تنظم عملية إعادة تدوير السفن منتهية الخدمة، حيث ستصبح الإتصالات بين إدارة السفينة ودولة التصدير والدول الأخرى المعنية عملية معقدة.
4-قد لا يصدر قرار إعادة تدوير السفينة إلا بعد مغادرة السفينة للميناء ووجودها في المياه الدولية، وفي هذه الحالة لن توجد دولة مصدرة تعنى بإبرام الإتصالات بين الدول وفقا لما هو منصوص عليه في اتفاقية بازل.
من الناحية العملية، فالقضايا المذكورة أعلاه تجعل من بازل اتفاقية غير عملية وغير قابلة للتنفيذ فيما يتعلق بإعادة تدوير السفن. وبالمناسبة، لقد تم الإعتراف بمدى صعوبة تطبيق هذه الإتفاقية عندما تتعلق المسألة بإعادة تدوير السفن والتفاف السفن على هذه الضوابط قد أشير إليه على موقع الإتفاقية على الإنترنت.
إتفاقية هونج كونج
إعترافا بمدى صعوبة تنفيذ إتفاقية بازل من ناحية إعادة تدوير السفن، طلب مجلس إدارة إتفاقية بازل في عام 2004 في مقررهVII/26 من المنظمة البحرية الدولية وضع اتفاقية جديدة تعنى بإعادة تدوير السفن. وافقت المنظمة البحرية الدولية على تطوير الاتفاقية الجديدة وبعد عمل مكثف لمدى ثلاث سنوات ونصف، إعتمدت في مايو 2009 "إتفاقية هونغ كونغ الدولية لإعادة تدوير السفن بطريقة آمنة وسليمة بيئيا 2009"، والمعروفة أيضا باسم "اتفاقية هونغ كونغ"، أو "HKC". تدخل الإتفاقية حيز التنفيذ بعد مرور 24 شهرا من تاريخ استيفاء الشروط التالية:
1-تصديقها من قبل 15 دولة أو انضمامهم إليها.
2-أن يمثل أسطول الدول التي صادقت على الإتفاقية أو انضمت إليها ما لا يقل عن 40% من الحمولة الحجمية لأسطول النقل التجاري البحري.
3-إن الحد الأقصى الكلي للأحجام المعاد تدويرها سنويا لسفن الدول العضوة خلال السنوات العشر السابقة يجب ألا يقل عن 3% من إجمالي الحمولة الحجمية للسفن التجارية في الدولة نفسها.
لوائح الإتحاد الأوروبي
إعتمدت إتفاقية بازل في مارس 1994 بند "تعديل الحظر"، الذي يحظر تصدير النفايات الخطرة من الدول العضوة في منظمة التعاون الإقتصادي والتنمية OECD إلى الدول الأخرى غير العضوة في هذه المنظمة. شرط دخول هذا التعديل حيز التنفيذ هو 90 يوما بعد تصديق ما لا يقل عن ثلاثة أرباع الدول ال87 التي كانت عضوة في الإتفاقية حين اعتماد التعديل. وقد صادقت تركيا في سبتمبر 2019 على هذا البند، لتصبح الرقم 66 لإجمالي الدول التي اعتمدت البند، وبالتالي دخل بند "تعديل الحظر" حيز التنفيذ قي الخامس من ديسمبر 2019، أي بعد مرور خمسة وعشرين عاما من اعتماده.
ومع ذلك، فقد تم بالفعل تطبيق "تعديل الحظر" بشكل أحادي الجانب من قبل الإتحاد الأوروبي عبر لوائحه لإدارة شحن النفايات، والتي تقوم بتنفيذ كلا من اتفاقية بازل وبند "تعديل الحظر". قام الإتحاد الأوروبي بتنفيذ إتفاقية بازل في القانون الأوروبي منذ فبراير 1993. وفي عام 2006، إستبدل الإتحاد لوائحه السابقة بلائحة شحن النفايات (WSR)وهي اللائحة رقمNo 1013/2006 ، والذي نفذ بصورة أحادية بند "تعديل الحظر"، وحظر تصدير النفايات الخطرة من الدول الأعضاء في الإتحاد الأوروبي إلى أي دولة نامية (أي الدول غير العضوة في منظمة التعاون الإقتصادي والتنمية) ومراقبة صادراتها إلى الدول العضوة في المنظمة OCED من خلال آلية الموافقة المسبقة على اتفاقية بازل. وعندما حاولت المفوضية الأوروبية فرض لائحة شحن النفايات (WSR)على السفن منتهية االخدمة، واجهت العديد من الصعوبات والكثير من التهرب.
تشير الدراسة إلى أن السبب في ذلك، يعود في المقام الأول إلى أنه عند تنفيذ "تعديل الحظر"، تعتبر لائحة شحن النفايات (WSR) بأن إعادة التدوير في بنغلاديش أو الصين أو الهند أو باكستان لأي سفينة بدأت رحلتها الأخيرة من موانئ الاتحاد الأوروبي، هو عمل غير قانوني (أي أن الدولة المصدرة هي دولة في الاتحاد الأوروبي، بغض النظر عن العلم الذي ترفعه السفينة). الحقيقة البسيطة هي أن هذه البلدان الأربعة غير العضوة في منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية قامت بإعادة تدوير حوالي 95٪ من الأسطول العالمي.
في الواقع، أفادت دراسة أجرتها المفوضية الأوروبية في عام 2011 أن حوالي 91٪ (على الأقل) من السفن الواقعة في نطاق صلاحية لائحة شحن النفايات WSR قد تم تجاهلها أو التحايل عليها. وقد أقرت المفوضية الأوروبية علنا بأن تطبيق لائحة WSR لإعادة تدوير السفن لم ينجح. مع عدم رغبتها في الانتظار لحين دخول اتفاقية هونغ كونغ حيز التنفيذ، شرعت المفوضية في تطوير تشريعات جديدة لتنظيم عملية إعادة تدوير السفن التي ترفع العلم الأوروبي، وأدى إذلك إلى قيام المفوضية الأوروبية في عام 2012 باقتراح تطوير لوائح أوروبية جديدة تعنى بإعادة تدوير السفن.
في 30 ديسمبر 2013، أدخل الإتحاد الأوروبي حيز التنفيذ اللائحة رقم 1257/2013 التي تعنى بإعادة تدوير السفن. أحكام اللائحة ستطبق تدريجيا عند استيفاء شروط معينة. على وجه الخصوص، يجب إعادة تدوير السفن التي ترفع علم دولة أوروبية بما يتماشى مع متطلبات اللائحة خلال الفترة ما بين نهاية عام 2016 ونهاية عام 2018 (التاريخ المحدد يعتمد على موافقة المفوضية الأوروبية على الحجم النهائي للسفينة المراد إعادة تدويرها). إعتبارا من ذلك التاريخ، سيتم استبعاد السفن التي ترفع العلم الأوروبي من نطاق لائحة شحن النفايات الأوروبية، في حين أن السفن غير الأوروبية التي تزور موانئ الاتحاد الأوروبي قبل إعادة تدويرها ستظل خاضعة لها، ويحظر تصديرها إلى الدول النامية. كما يتعين تزويد جميع السفن التي تزور موانئ الإتحاد الأوروبي، بغض النظر عن علمها، إعتبارا من مطلع العام 2021 بقوائم جرد للمواد الخطرة (IHMs) – تم تمديد المهلة حتى مطلع يوليو 2021 نتيجة التأخير الإلتزام بسبب جائحة كورونا.
إن اللوائح الأوروبية تكرر معايير وآليات اتفاقية هونغ كونغ HKC وتشير مباشرة إلى مجموعة المبادئ التوجيهية التي طورتها المنظمة البحرية الدولية لصالح اتفاقية هونغ كونغ HKC. اقتباسًا من مقدمة اللائحة: "تهدف هذه اللائحة إلى تسهيل التصديق المبكر على #اتفاقية_هونغ_كونغ سواء داخل الاتحاد أو في البلدان النامية الأخرى من خلال تطبيق ضوابط تتناسب مع السفن ومرافق إعادة تدويرها وفقا لتلك الاتفاقية."
تختلف اللوائح الأوروبية عن اتفاقية هونغ كونغ HKC في طريقة منح التفويضات والتراخيص لساحات التخريد، وكذلك في طلب قوائم جرد المواد الخطرة على السفن التي ترفع علم دول في الاتحاد الأوروبي لتضمين معلومات إضافية عن مادتين خطرتين. بالنسبة للساحات المتواجدة في دول الاتحاد الأوروبي، تتطلب اللائحة من كل دولة عضوة تنفيذ متطلبات اللائحة ومنح التراخيص للساحات التي تقع في نطاق ولايتها القضائية. أما بالنسبة للساحات المتواجدة خارج نطاق الاتحاد الأوروبي والتي ترغب في أن تدرج في القائمة الأوروبية للمرافق المعتمدة، عليها تقديم طلب إلى المفوضية الأوروبية يتضمن أدلة تفيد امتثالها لمتطلبات اللائحة التفصيلية، جنبًا إلى جنب مع شهادة صادرة عن "مدقق مستقل" قام بتفتيش الموقع. إضافة إلى ذلك، على الساحات أن تقبل بإمكانية قيام المفوضية أو وكلائها بإجراء تفتيش للموقع.
علم دول الإتحاد الأوروبي
تخضع السفن التي ترفع أعلام دول الإتحاد الأوروبي للائحة الأوروبية لإعادة تدوير السفن، والتي تتطلب إعادة تدويرها فقط في ساحة ترد في قائمة الأحواض المعتمدة التي تنشرها المفوضية الأوروبية. كما أن ميناء المغادرة والرحلة الأخيرة لسفينة ترفع علم دولة عضوة في الاتحاد الأوروبي أو موقعها حين تم اتخاذ قرار إعادة تدويرها ليس لهما صلة بالموضوع. فيما تخضع للائحة شحن النفايات الأوروبية السفن التي ترفع أعلام دول غير عضوة الاتحاد الأوروبي، في حال كانت رحلتها الأخيرة نحو ساحات إعادات التدوير من ميناء دولة عضوة في الاتحاد، فاللائحة تحظر تصدير النفايات إلى الدول غير العضوة في منظمة التعاون الإقتصادي والتنمية. لا تخضع للوائح الأوروبية السفن غير التابعة للاتحاد الأوروبي والتي تبحر في رحلتها الأخيرة إلى ساحة إعادة التدوير من ميناء خارج نطاق الإتحاد الأوروبي أو إذا ما تم اتخاذ قرار إرسال السفينة لإعادة التدوير وهي في المياه الدولية.
تجدر الإشارة إلى أن ما يقارب 35٪ من جميع السفن في جميع أنحاء العالم تعود ملكيتها لجهات أوروبية (EU)، على الرغم من أن 20٪ منها فقط مسجلة تحت أعلام دول الاتحاد الأوروبي. يشهد عديد السفن التي ترفع علم الاتحاد الأوروبي مزيدا من الإنخفاض عندما تصل السفن إلى نهاية عمرها الافتراضي لتصبح النسبة أقرب إلى 10٪ من إجمالي كمية السفن المعاد تدويرها. هذا يعني أن الأسطول الذي يرفع أعلام دول الإتحاد الأوروبي أصغر من المتوسط العالمي، وأيضا أن نسبة السفن التي ترفع أعلام دول الإتحاد تتراجع عند وصولها إلى نهاية عمرها الإفتراضي.
النتيجة الأولى
هناك ثلاث نتائج محتملة فقط للوائح الأوروبية لإعادة تدوير السفن EU SSR وللدور التنظيمي للإتحاد الأوروبي في إعادة تدوير السفن، وفقا لدراسة GMS. وترى المفوضية الأوروبية بأن اللوائح الأوروبية تتماشى بالكامل مع مفاهيم وأسس إتفاقية هونغ كونغ HKC وتوافق على جميع الساحات التي تمت ترقيتها.
النتيجة الأولى: ستكون هذه أفضل نتيجة ممكنة بالنسبة للإتحاد الأوروبي واللوائح الأوروبية وقطاع إعادة تدوير السفن وصناعة النقل البحري، ولتعزيز موقع اتفاقية هونغ كونغ HKC كمعيار عالمي. في هذه الحالة، لن يضطر ملاك السفن التي ترفع أعلام دول الاتحاد الأوروبي إلى التهرّب من لوائح الاتحاد الأوروبي غير العملية عن طريق تغيير العلم. بدلا من ذلك، ستتعزز سوق إعادة التدوير المتوافقة مع إتفاقية هونغ كونغ HKC، وبالتالي تحقيق مزايا تجارية لمرافق إعادة التدوير المتوافقة. كما ستلعب لوائح الإتحاد دورا في تحفيز للمرافق الأخرى للقيام بهكذا أمر، مما يمهد الطريق للقبول العالمي باتفاقية هونغ كونغ HKC. ومن خلال اتباع عملية موافقة خاصة بها، ستوفر اللجنة في البداية آلية إضافية لفحص وضمان الإمتثال المستمر للمرافق. ومع ذلك، لا تعتبر النتيجة 1 محتملة.
النتيجة الثانية
ترى المفوضية الأوروبية بأن اللوائح الأوروبية تحظر عمل جنوح السفن على شواطئ مرافق التخريد ولا تعترف بأيا من هذه المرافق في جنوب آسيا. ستكون هذه نتيجة سيئة، لا سيما بالنسبة للمفوضية ولوائحها، حيث ستدفع معظم السفن المنتهية الصلاحية والتي ترفع أعلام دول الإتحاد الأوروبي، إلى تغيير علمها. ستكون اللوائح الأوروبية غير مهمة في تنظيم صناعة إعادة تدوير السفن مثل لائحة شحن النفايات في الإتحاد الأوروبي. في حين أن النتيجة 2 ستسبب إزعاجا لقطاع النقل البحري في دول الأعلام الأوروبية، من ناحية أخرى، فإنها لن تشكل مشكلة طويلة الأجل لصناعة إعادة تدوير السفن المتوافقة مع اللوائح في جنوب آسيا، حيث سيؤدي فشل اللوائح الأوروبية حتما إلى جهود دولية أكثر قوة لدخول اتفاقية هونغ كونغ HKC حيز التنفيذ.
النتيجة الثالثة
تتيح المفوضية الأوروبية إمكانية إدخال عدد قليل من المرافق إلى القائمة ولكنها ترفع من سقف المعايير والتكاليف. تعتبر هذه النتيجة الأكثر ترجيحا لأنها ستمكّن المفوضية من استبعاد الإنتقادات المستمرة للصناعة: حول عنصر الحماية، التحيز ضد صناعة إعادة تدوير السفن في جنوب آسيا، التفسير الخاطئ للائحة على أنها حظر لجنوح السفن على شواطئ مرافق التخريد، وبسبب الإفتقار إلى الإنتشار الجغرافي الواسع والقدرة المحدودة في قائمة الإتحاد الأوروبي.
من المتوقع أن توافق اللجنة في نهاية المطاف على هذه المرافق التي تستخدم البارجات العائمة والرافعات الكبيرة لرفع كتل الحديد الصلب من الأجزاء الخلفية من السفينة ووضعها على البر مباشرة. من خلال التفسير الصارم للبند المتنازع عليه للمادة 13(1)(g)(i))، ستلبي اللجنة أيضا مطالب المنظمات غير الحكومية والأحزاب الخضراء في مكافحة أعمال ساحات التخريد سيئة السمعة.
لذلك يبدو أن المفوضية الأوروبية تريد الآن تمييز لوائح ومعايير الإتحاد الأوروبي، والتي يمكن تسميتها "إتفاقية هونغ كونغ المعدلة". يشير القسم 6 من مقدمة اللوائح بالفعل إلى أحكام اتفاقية هونغ كونغ (في المادة 1(2)) إلى إمكانية الأطراف إتخاذ تدابير أكثر صرامة من أجل منع أو الحد من الآثار الضارة على الصحة والبيئة. كما يرد هذا البند في اتفاقيات المنظمة البحرية الدولية الأخرى ويهدف إلى السماح لدول العلم بأن تضع متطلبات إضافية على سفنها. ليس المقصود منه أن تضع دول الميناء متطلبات إضافية حول السفن الأجنبية التي تزور موانئها. في حالة إتفاقية هونغ كونغ HKC، من الواضح أنها تسمح لدول العلم بوضع متطلبات إضافية على سفنها ونشاطات إعادة التدوير في المرافق الواقعة ضمن سلطتها. ومع ذلك، فإن ذلك الإجراء لا يعني قيام دولة علم ما بفرض متطلبات إضافية على مرافق متواجدة في دول أخرى. وهنا تبرز الدراسة تساؤلا: إذا كانت هذه هي نية الإتحاد الأوروبي، فلماذا تم وضع إتفاقية دولية؟
